As despesas com pessoal na LRF

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Por J. U. Jacoby Fernandes

Em momentos antecedentes à COVID-19, o Brasil já atravessava dificuldades decorrentes de pressão de corporações por aumentos salariais. Esse cenário de pressões atingia níveis impensáveis. Algumas carreiras postularam e conseguiram, quase que por constrangimento, aumentos equivalentes a 3 ou 4 vezes a inflação do período anterior, atingido até 40%, implicando no desajustamento fiscal, completamente em contrariedade àa legislação em vigor. Alguns governantes transferiram a decisão de cumprir a lei de responsabilidade fiscal para o Poder Judiciário e para os Tribunais de Contas.

Nesse contexto compreende-se que ao alterar o art.  21 da LRF, o novo disciplinamento tenha definido, de modo claro, como irregular e “nulo de pleno direito” o ato que provoque aumento de despesa, erigindo três balizamentos distintos.

  1. Arts. 16 e 17 da LRF

O disposto nos arts.  16 e 17 da LRF, que tratam do dever de estimar o “impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes” e, em seguida de declarar a compatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a compatibilidade com a estimativa de receita do exercício e dos dois seguintes.

O legislador originário da LRF, em dispositivo que permanece em pleno vigor, definiu como deve ser cumprido o cálculo desse impacto e a verificação da compatibilidade.

É adequada com a “lei orçamentária anual, a despesa que tenha dotação específica no orçamento e seja suficiente para o aumento pretendido”. Se, contudo, não estiver prevista no orçamento, em valor suficiente, admite o legislador “que esteja abrangida por crédito genérico”. Neste caso, porém, exige que a compatibilidade seja demonstrada somando-se “todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho”. O resultado deve demonstrar que não serão ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício, nessa dotação genérica.

Além dessa estimativa, obrigou o legislador que fosse declarada pelo ordenador de despesas a compatibilidade com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias.

Para evitar dúbias interpretações, a LRF, na redação original, ainda definiu que se considera conforme as “diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições” da LDO e da LRF.

Apesar da clareza desse dispositivo, em alguns casos as instituições fiscalizadoras omitiram-se no cumprimento dessa norma, inclusive os órgãos que a Constituição Federal definiu como constitucionalmente autônomos. Há registros na imprensa de que candidatos a cargos sujeitos à indicação do poder Executivo ou do Legislativo, na época da disputa, foram protagonistas em decisões pelo não acatamento¹ da norma.   Embora a violação do orçamento seja crime de responsabilidade fiscal, ninguém foi processado.

Percebendo esses graves desvios e a impunidade, numa perspectiva histórica, deve-se compreender que serviram para o legislador melhor balizar o tema. Conter abusos depois de ocorridos, pode ser um “preço” útil para evitar a repetição. 

Agora, pela LC 173, de 27 de maio de 2020, art. 7º, esse percurso para aumento de despesa de pessoal ficou mais hígido, pois não se limita ao cumprimento do art. 16 e 17 da LRF. Foram reafirmados os balizamentos constitucionais e situação temporal para a edição de tais normas.

  • Dispositivos constitucionais

Como o Brasil é uma jovem democracia, e o imperativo categórico, que é a lei, ainda não se consolidou podem ocorrer situações como essa em que uma lei complementar determina o cumprimento de um dispositivo constitucional.

De fato, no inc. I do art.  21 da LRF, com redação melhorada pela Lei Complementar nº 173, está definido que o aumento de despesa de pessoal deve observar o inc. XIII do art.  37 da Constituição federal e, também, o disposto no § 1º do art.  169 da Constituição federal.

No art. 37, inciso XIII, a Constituição veda² a vinculação de quaisquer espécies de vinculação de remuneração. No caput do art. 169, veda exceder³ os limites estabelecidos em lei complementar, no caso, os limites definidos na LRF.  No § 1º desse artigo, a Constituição exige para a concessão de qualquer vantagem, aumento de remuneração, alteração de quantitativos de cargos ou carreiras, a prévia dotação orçamentária, a qual deverá ser suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes e, mais. Lei específica.

Lei específica prévia, é claro. Mas, o STF decidiu que a lei posterior pode validar o ato já praticado, prestigiando assim atos praticados contra a lei, em homenagem à segurança jurídica.  Desprestigiou-se, assim, o imperativo categórico e ninguém foi responsabilizado.

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² “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: […] XIII – é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público;” BRASIL. [Constituição Federal (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, [2020]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 29 jan. 2020.

³ Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. § 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. BRASIL. [Constituição Federal (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, [2020]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 29 jan. 2020.

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